أنواع المرافق العامة

المطلب الثاني: أنواع المرافق العامة

لا تتخذ المرافق العامة نسقا أو شكلا واحدا، وإنما تتعدد أشكالها وتتنوع بذلك تبعا للزاوية التي ننظر منها إلى المرفق للتعرف عليه، فالمرافق تختلف من حيث النظر إلى موضوع نشاطها أو طبيعة النشاط، ومن حيث المعيار الإقليمي الذي يمتد إليه نشاطها، وكذلك من حيث أداة الإنشاء ومن حيث الشخصية المعنوية من ناحية تمتعها أو عدم تمتعها بها.

الفرع الأول: تقسيم المرافق من حيث طبيعة النشاط

من حيث هذه الزاوية يمكن تقسيم المرافق إلى مرافق إدارية وأخرى اقتصادية ومرافق إجتماعية وأخرى مهنية.

 

أولا: المرافق الإدارية:

يطلق عليها الفقه اسم "المرافق الإدارية البحتة أو المحضة"[1]، وهي الم ارفق العامة التقليدية التي لازمت الدولة منذ زمن طويل، وعلى أرسها مرفق الدفاع والأمن والقضاء ثم مرفق الصحة والتعليم. وهذه الم ارفق عادة ما تتسم بارتباطها بالجانب السيادي للدولة الأمر الذي يفرض قيامها بهذه النشاطات وأن لا تعهد بها للأف ارد بما في ذلك من خطورة كبيرة[2] وللمرافق العامة الإدارية أهمية حيوية في بناء الدولة وتقديم خدمات جوهرية للمواطنين وبدونها لا معنى لوجود الدولة ذاتها لذلك تتولاها جميع الدول عن طريق أجهزتها الإدارية سواء كانت تعتنق المذهب الليبرالي أو المذهب الإشتراكي. 
 ورغم أن المرافق العامة الإدارية هي الأقدم والأكثر تنوعا، إلا أن الفقه وجد صعوبة في تعريفها ولجأ جانب من الفقه إلى تعريفها عن طريق التحديد السلبي، بحيث عرفها بأنها" تلك المرافق التي لا تعتبر مرافق صناعية أو تجارية أو مهنية. 
وتتميز هذه المرافق عن غيرها بأنها تخضع من حيث الأصل للقانون العام في سائر نشاطاتها  لأنها تستخدم وسيلة القانون العام واستثناءا لقواعد القانون الخاص.
 ثانيا: المرافق الاقتصادية:
 وهي مرافق حديثة النشأة نسبيا ظهرت نتيجة تدخل الدولة في الميدان الاقتصادي، بحيث أصبحت الدولة تزاول نشاطات تجارية أو صناعية مماثلة لنشاط الأفراد وتعمل في ظروف مماثلة لظروف عمل المشروعات الخاصة، ومن أمثلتها مرفق النقل، مرفق البريد والمواصلات ومرفق الكهرباء.
وبسبب طبيعة النشاط الذي تؤديه هذه المرافق دعا الفقه والقضاء إلى ضرورة تحرير هذه المرافق من الخضوع لقواعد القانون العام. [3]
  ولقد أثار ظهور المرافق الاقتصادية إشكالا على المستوى القانوني، تمثل في إيجاد معيار فاصل بين المرافق الإدارية والمرافق الاقتصادية على النحو التالي: 
موقف الفقه : إختلف الفقه حول تحديد المعيار الذي يميز المرافق الإقتصادية عن المرافق الإدارية، فتعددت
معايير التمييز.[4]
1- المعيار الشكلي: يعتمد هذا المعيار على أساس شكل المشروع أو مظهره الخارجي، فإذا اتخذ المشروع شكل المشروعات الخاصة كما لو تمت إدارته بواسطة شركة، فإنه مرفق اقتصادي وبعكس ذلك لو تمت إدارته بواسطة الإدارة أو تحت رقابتها  واش ارفها وباستخدام أساليب السلطة العامة، فهو مرفق عام إداري.
2-  معيار الهدف: اتجه هذا المعيار إلى تمييز بين المرافق الإدارية والاقتصادية على أساس الغرض الذي يستهدفه المرفق، فالمرافق الاقتصادية تقوم بنشاط صناعي أو تجاري يهدف إلى تحقيق الربح، مثلما هو الحال في المشروعات الخاصة. في حين لا تسعى المرافق الإدارية إلى تحقيق الربح بل تحقيق المنفعة العامة   واشباع حاجات الأفراد.
3- معيار القانون المطبق: يعتمد هذا المعيار على النظام القانوني الذي يخضع له المشروع فإذا كان يخضع لأحكام القانون الخاص اعتبر المرفق اقتصاديا ،وعلى العكس من ذلك إذا كان يخضع لأحكام القانون العام فهو مرفق عام إداري.
4- معيار طبيعة النشاط: وهو أكثر المعايير الفقهية شيوعا بالنظر لدقته. ويقوم هذا المعيار على أساس طبيعة النشاط الذي ي ازوله المرفق. فإذا كان هذا المرفق يمارس نشاطا يعتبره القانون تجاريا فيما لو قام به الأف ارد عد المرفق على هذا النحو تجاريا، ويعتبر المرفق العام إداريا إذا كان النشاط الذي يمارسه إداريا ومما يدخل في نطاق القانون الإداري.[5]
موقف القضاء الإداري : إن عملية تصنيف المرفق العام من قبل القاضي، تجرى على مرحلتين، ففي المرحلة الأولى يفترض أن المرفق العام له الطابع الإداري، إلا أن هذا الإفتراض يمكن إثبات عكسه. وفي المرحلة الثانية يعمل القاضي على البحث عن مدى توفر معايير المرفق العام الإقتصادي وهي ثلاثة [6]
طبيعة نشاط المرفق العام: بمعنى أن يكون نشاط المرفق مماثلا للنشاط الممارس من قبل الأفراد والمنشآت الخاصة.
مصادر التمويل: أي أن يمول المرفق من قبل موارد متأتية، من تأدية المستفيدين من خدماته بدلات ( مقابل مالي(، تشكل ثمنا للخدمات المقدمة.
طريقة التشغيل: وهو أن يدار المرفق العام وفقا لأساليب القانون الخاص.
 
 * التمييز بين المرافق العامة الإدارية  والمرافق العامة الاقتصادية:
يمكن حصر أهم أوجه الاختلاف بين هذين النوعين من المرافق من خلال الجدول التالي:

من حيث الجهة القضائية المختصة	من حيث العاملين به	من حيث القانون الواجب التطبيق
القضاء الإداري ممثلا في المحكمة الإدارية أو مجلس الدولة	هم موظفون عموميون يخضعون لقانون الوظيفة العامة	القانون العام	المرفق العام الإداري
القضاء العادي ممثلا في المحاكم الإبتدائية والمجالس القضائية والمحكمة العليا	هم عمال يخضعون لتشريع العمل	مزيج مابين القانون العام  والخاص	المرفق العام الإقتصادي

 

ثالثا: المرافق المهنية:

 تقوم هذه المرافق بتنظيم ومراقبة بعض الأعمال لمهن مختلفة في الدولة، ويقوم بهذا التنظيم أصحاب المهن أنفسهم أي المنخرطين فيها، وتتخذ شكل التنظيم النقابي يشرف على إدارته مجلس منتخب عن طريق الانتخاب المباشر من المنخرطين[7]، ومن أمثلة هذه المرافق نقابة المحامين والصيادلة والمهندسين.

 إن السمة البارزة في المرافق المهنية أن انضمام أفراد المهنة إليها، ليس أمرا اختياريا وانما هو أمر إجباري مما يجعلها نوعا من الجماعات الجبرية.

 وتتمتع النقابات المهنية بالشخصية المعنوية وببعض امتيازات السلطة العامة، وتنفرد باختصاصات واسعة أهمها:

-         تمثيل المهنة والدفاع عنها أمام الدولة وغيرها من السلطات العامة.

-         تختص بوضع القواعد المنظمة لم ازولة المهنة والخاصة بواجبات المهنة وآدابها والعقوبات التي يمكن أن تفرضها في حال مخالفتها.

-         النظر في طلبات انضمام الأعضاء الجدد.

    ومن ناحية أخرى يخضع المرفق المهني لقواعد مزيج من القانون العام والقانون الخاص فيخضع لنظام قانوني مختلط، فالقرارات التنظيمية المتعلقة بسير المهنة أو توقيع الج ازءات على الأعمال، هي تصرفات قانونية تخضع للقانون العام أما البعض الآخر من الأنشطة يخضع للقانون الخاص، مثل العلاقات التي تربطه بالأفراد والمحاسبات والذمة المالية. ثم إن المشرع الجزائري قد أخضع بعض الم ارفق المهنية كالمنظمة الوطنية للمحامين، فيما يتعلق بمنازعاتها لجهة القضاء الإداري سواء فيما يتعلق بالمنازعات الناتجة عن التسجيل في المهنة، أو أي منازعة أخرى تطبيقا للمادة 30 من قانون المحاماة.

رابعا: المرافق الاجتماعية: 

  وهي المرافق التي تستهدف تحقيق خدمات اجتماعية للجمهور، مثل الم ارفق المخصصة لتقديم اعانات للجمهور ومراكز الضمان الاجتماعي والتقاعد ومراكز الراحة.

 يحكم هذا النوع من الم ارفق مزيج من قواعد القانون العام والخاص، كما تمثل منازعتها أمام القضاء الإداري وأحيانا أخرى أمام القضاء العادي. مثل ما جاء في القانون رقم 92-11 المؤرخ في 3 جويلية 1892 والذي
 تناول المنازعات في مجال الضمان الاجتماعي حيث وزع المشرع الج ازئري الاختصاص بين القضاء العادي والإداري.[8]

الفرع الثاني: تقسيم المرافق من حيث المعيار الإقليمي

 تقسم المرافق عامة استنادا على هذا المعيار إلى:

أولا: المرافق العامة المركزية: 

 وهي مجموع المرافق التي يمتد نشاطها ليشمل جميع إقليم الدولة، كمرفق الدفاع ومرفق القضاء ومرفق الصحة. ونظرا لعمومية وأهمية النشاط الذي تقدمه هذه الم ارفق، فإنها تخضع لإشراف الإدارة المركزية في الدولة من خلال الوازارت أو ممثليها في المدن، ضمانا لحسن أداء هذه المرافق لنشاطها وتحقيقا للمساواة في توزيع خدماتها [9].

 

ثانيا: المرافق العامة الإقليمية:

 وهي المرافق العامة التي تنشئها وحدات الإدارة المحلية البلدية والولاية، حيث تمارس نشاطها في الحيز الجغرافي لإقليم الوحدة المحلية مثل: مرفق النظافة البلدية، الديوان البلدي للرياضة مؤسسة النقل الولائي. وينتفع من خدمات هذا المرفق سكان الإقليم. وتتولى السلطات المحلية أمر تسييره والإشراف عليه لأنها أقدر من الدولة.

الفرع الثالث: تقسيم المرافق من حيث أداة الانشاء

تقسم المرافق من هذه الزاوية إلى مرافق تنشأ بنص تشريعي ومرافق تنشأ بنص تنظيمي.

أولا: مرافق عامة تنشأ بنص تشريعي: 

 وهي عادة مجموع الم ارفق ذات الأهمية الوطنية القصوى، التي يفرض المشرع أمر إنشائها بموجب نص تشريعي ليمكن أعضاء السلطة التشريعية من الاطلاع على نشاط المرفق وضرورته وقواعده.  والحقيقة أن أهمية المرفق واحتلاله لهذه المكانة مسألة يتحكم فيها طبيعة النظام السياسي السائد في الدولة. 

ثانيا: مرافق تنشأ بنص تنظيمي:

 عادة ما يخول التشريع الأساسي في الدولة للسلطة التنفيذية صلاحية إنشاء المرافق العامة، سواء على المستوى المركزي بمرسوم رئاسي أو بمرسوم تنفيذي، كما يحق للولاية أو البلدية بقرارات إدارية، إنشاء مرافق عامة على المستوى المحلي التي من شأنها تلبي حاجات الجمهور.

الفرع الرابع: تقسيم المرافق من حيث الشخصية المعنوية

أولا: مرافق عامة ليست لها شخصية معنوية :

إن هذه الم ارفق التي تدار بواسطة هيئة عامة ليس لها شخصية معنوية، تكون ملحقة مباشرة بأحد الأشخاص المعنوية الإقليمية " الدولة، الولاية، البلدية" ومندمجة فيها وتابعة لها تبعية كاملة، ولا يكون لهذه المرافق أي ذاتية خاصة بها وانما تذوب في كيان الشخص المعنوي العام سواء كان ذلك الشخص هو الدولة أم شخص إقليمي آخر[10].

 

 

ثانيا: مرافق ذات شخصية معنوية: 

إن هذه المرافق تدار من هيئة ذات شخصية معنوية عامة تسمى بالمؤسسات العامة مع ما يترتب على ذلك من نتائج قانونية كاستقلال المرفق بذمة مالية بعيدة عن مالية الدولة، وبالتالي يتحمل نفقاته وأرباحه وخسائره، وترفع عليه الدعاوى القضائية بصفة مستقلة أي له حق التقاضي. فيكتسب المرفق في هذه الحالة نوعا من اللامركزية، ولقد اتفق الفقه على تسميتها باللامركزية المرفقية أو المصلحية، وذلك لعدم الخلط بينها وبين اللامركزية الإقليمية.